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共同打好防范化解重大风险攻坚战

——从江苏、贵州两省严肃处理部分市县违法违规举债担保问题看我国地方政府债务管理的闭环制度体系

作者:张衡 来源:中国财经报 发布时间:2017-12-27

  日前,江苏省、贵州省严肃处理了部分市县违法违规举债担保问题,并向财政部反馈了处理结果。两省共71位相关责任人员被问责处理。

  党的十九大提出,要更加自觉地防范各种风险,特别是要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。专家指出,新预算法实施以来,我国在地方政府债务管理上建立了一整套的闭环制度体系,中央各部门和省级政府采取了一系列的有效措施,旗帜鲜明地坚决贯彻党中央、国务院的决策部署,共同打好防范化解重大风险攻坚战。

  落实倒查责任处理71位责任人 

  据了解,前期财政部向江苏省函告该省部分市县存在违法违规举债担保问题,并依法提出了处理建议。江苏省高度重视,要求相关设区市政府尽快核实、严肃处理。此次处理涉及15个县(市、区)共32个项目,涉及地方政府及其所属部门通过信托或资产管理计划等方式违法违规举债担保问题。江苏省政府对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员共计57人给予了不同程度的处分,其中5人被行政开除,2人被行政撤职,其余50人被给予行政降级、记大过等处分。

  财政部向贵州省函告该省部分市县存在违法违规举债担保问题后,贵州省也高度重视,共问责处理了有关责任人14人,分别给予降级、撤职、记过等处分。省政府还对涉及的相关市县政府分管负责同志、财政局负责同志进行了集体约谈。

  全国金融工作会议指出,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。记者注意到,此次被通报问责人员有大量的原局长、副县长,说明相关人员虽已不在原工作岗位,但通过倒查责任仍被严肃处理。

  中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚接受记者采访时说,江苏和贵州两省对地方违法违规举债担保问责,既是对财政部问责函程序性的回答,也是在防范化解重大风险上的宣示性举措,即使有关人员升迁或转岗,也要倒查责任。

  “地方政府能够作出这样的表率是非常值得肯定的。”中国社科院财经战略研究院副研究员何代欣认为,有问题能够及时处理,有助于财政去杠杆,化解系统性风险,保证财政安全。

  发挥省级政府主体责任 

  赵全厚告诉记者,新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号文)规定,地方债的发债主体只能是省级政府,各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任,中央政府实行不救助原则,也就是说,省级政府是地方债的发债主体和风险救助主体,也是责任主体。目前各省份均成立了政府债务管理领导小组,很多省份都是一把手亲自抓。各地也纷纷出台了相应的政府性债务管理办法。

  在此次向财政部反馈的处理结果中,江苏省表示,下一步,将坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署,以此次问责工作为契机,采取有效措施,全面加强地方政府债务管理,确保各项政策规定不折不扣落实到位。贵州省也表示将严格执行国家加强地方政府性债务管理的规定,坚决守住法纪红线,进一步严肃举债纪律,坚决纠正违法违规举债、违法违规担保承诺行为,坚持量入为出、量力而行,严控新增债务,自觉做好债务管控工作,牢牢守住不发生系统性风险的底线。

  财政部预算司有关负责人介绍说,当前,还有一些省份正就违法违规举债问题进行核查,问责力度会持续加大,做到举报一起,核实一起,问责一起。财政部作为监督主体,各省级政府作为问责主体,共同打好防范化解重大风险攻坚战。

  据悉,下一步,对涉嫌违法违规举债担保的其他地区和金融机构,待相关省级政府和监管部门依法依规处理后,财政部将及时通报处理结果,发挥典型案例警示作用。

  建立闭环制度体系 

  在专家看来,新预算法实施以来,财政部和有关部门在地方政府债务治理问题上坚持“开前门、堵后门”的总体思路,建立了一整套的制度体系。

  赵全厚说,2015年以来,财政部按照被授予的权限,围绕债券发行、预算管理,一般债券和专项债券发行方式、债务限额管理、预警管理、风险处置,以及监督问责等方面出台了一系列文件,地方债务管理的大格局基本形成,形成了一个闭环制度体系。

  据财政部预算司有关负责人介绍,2017年以来,财政部等六部委还印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,对地方违法违规举债融资行为实现了监管全覆盖,起到了明显的效果。同时,也给了地方政府整改期,目的是督促地方积极整改,发现问题主动纠正,防范风险。

  与此同时,财政部积极“开前门”,会同有关部门发布了相关文件,致力于完善专项债券工作,引导地方合法合规地举债融资。

  今年以来,财政部先后会同国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法》,建立了土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度;会同交通运输部印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法》,完善地方政府专项债券管理,规范政府收费公路融资行为,建立收费公路专项债券与项目资产、收益对应的制度。

  财政部还印发了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,推动建立政府债券融资自求平衡的制度,实现债券和资产向对应的制度,打造中国版的“市政收益债”,保障地方合理融资需求。

  就在本月,深圳市通过深圳证券交易所政府债券发行系统,成功招标发行面值总额20亿元2017年深圳市轨道交通专项债券,项目为深圳市轨道交通14号线,成为中国首例项目融资与收益自求平衡的地方政府专项债券新品种。

  “通过专项债券的形式,让市场看到地方政府的举债流向什么地方,逐步调整地方政府发债方法,是非常典型的举措。”何代欣表示,这种规范举债,一方面公开透明防范风险,另一方面融资成本低廉,节约了政府成本,提高了政府保障基本公共服务的能力。

  债务管理成效显著 

  自2015年以来,随着一整套闭环制度体系的建立,地方政府债务管理防范风险上取得了显著成效。

  “建设现代财政制度包括理顺政府债务管理体制和运行机制,核心是偿付责任划分和风险防控,这些奠定了财政现代化的基础,是实现国家治理现代化的基础性工作。”何代欣说,财政部在地方政府债务管理工作上做法扎实,立足于化解风险,地方政府债务的可控度在提高。

  赵全厚说,新预算法和国发43号文颁布实施,使得债务从隐性变成显性,更容易控制和防范风险;在地方政府债务如何管理上,通过限额管理和年度发行规模管理,控制地方政府债务总量的增长和年度规模的适中;按照财政可承受、风险可控的情况下发行地方债务,控制和防范地方债务过快增长。

  据财政部预算司有关负责人介绍,隐性债务的产生主要有两个渠道,一是通过融资平台公司,以银行贷款、债券类融资工具、信托、保险、资管产品等方式替政府融资,靠政府担保或提供资金偿还。二是通过不合规的PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式变相举债。

  “除了对合规举债进行控制,在处理违法违规举债问题上,财政部的管理与时俱进,对隐藏在其他融资方式中的债务进行剥离抑制,防范债务隐性化。”赵全厚说。

  数据显示,通过风险评估和预警机制建设,各省制定了严格的制度规范,今年十二届全国人大五次会议批准的2017年地方政府债务限额是18.82万亿元,截至10月底,地方政府债务余额是16.8万亿元,即使加上今年还要发行的几千亿元,仍低于18.82万元的限额,说明地方政府在化解债务上取得了成效。

  数据还显示,从2015年到今年10月底,全国已累计置换债务10.54万亿元,大大缓解了地方偿债压力,特别是避免了金融机构的呆坏账,防范了金融风险,置换完后及时偿还了银行的债务和拖欠的工程款,一定程度上提高了投资和消费能力。预计截至今年底,只剩1.9万亿元左右的债务还需要置换。

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