河北2014年由预算绩效管理改革提升为绩效预算管理改革，经过三年多的探索实践，全过程的绩效预算管理机制日趋完善，但还存在一些问题和不足，需要进一步完善思路措施，以推进全过程绩效预算管理改革持续深化。

一、绩效预算管理改革推进情况

河北绩效预算管理改革，是按照全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度要求，对现行预算绩效管理机制进行的拓展、延伸、规范和完善。概括来讲，初步实现了“六个转变”。

（一）管理理念由预算绩效转变为绩效预算。河北绩效预算管理改革紧跟中央改革精神和现代预算管理制度建设步伐，经历了从绩效评价到预算绩效再到绩效预算的量变到质变的过程，不断实现质的飞跃。2014年，出台《河北省人民政府关于深化绩效预算管理改革的意见》，拓展延伸原来推行的预算绩效管理机制，强调绩效和规则，以新的预算管理结构为基础、预算项目为载体、绩效管理为主线，打造“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效管理新机制，全面改革预算管理方式，全面推进现代预算制度建设。

（二）预算结构由单一层级转变为三个层级。改变原来以预算项目为主，缺少与政府施政目标、财政支出效果以及部门履职尽责有效关联的层次的单一项目层级笼统杂乱的状况，建立“部门职责—工作活动—预算项目”三个层级稳定的绩效预算管理结构。这种架构安排要求部门所有预算项目清晰有序地归集到相应的职责和工作活动目录下，项目目标指向明确，部门职责和工作活动内容相对稳定，可以与各项事业发展规划相衔接，便于进行中长期绩效评价分析，为提高预算编制质量和预算公开奠定基础。

针对省市县各级特点，河北分别设计了各级模板，其中，省级115个部门（涉密部门除外）职责412项、工作活动973项，市级80个部门职责352项、工作活动875项，县级66个部门职责306项、工作活动818项，全省绩效预算管理结构基本定型。

（三）绩效目标由“碎片化”转变为“系统性”。改革单一层级预算结构下直接编制预算项目绩效目标指标，项目间及其绩效目标指标间相互孤立，没有层级和逻辑关系，绩效目标管理缺少政策标准和依据、随意性较大、整体科学性不强、不能贯穿预算编制、预算执行、绩效评价、结果应用的全过程，不能有效形成管理闭环的“碎片化”状况。将政府施政目标、部门事业发展目标按照规范的绩效预算管理结构，分解为上下衔接、相互对应支撑的三级绩效目标指标体系，系统性大为增强。研究建立了省市县三级通用，涵盖部门职责、工作活动、预算项目三个层级的绩效目标指标体系。其中：针对973工作活动、研制了3165条绩效指标、12660个评价标准，涵盖了省市县三级；针对项目支出，设立项目共性指标和38类个性指标1479个，涵盖了部门共性项目和预算安排资金额度较大的预算项目。

（四）预算审核由审项目为主转变为审绩效为主。由以前预算编制时直接审核预算项目，转为先审部门职责绩效目标与政府工作部署的匹配性，再审各项工作活动绩效目标指标的科学性，然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性、绩效目标指标的清晰性，最终合理确定项目预算额度，改变就事论事、一事一议的现状。偏离政府战略目标和部门绩效目标以及绩效指标不明确的项目不予安排资金，绩效偏低的少安排或不安排资金。2014-2016年，通过对列入下一年度预算的所有预算项目（每年1万多个）进行绩效审核，累计审减项目300多个，涉及资金近10亿元，有效提高了财政资金配置效率。

（五）绩效评价由“点评价”转变为“面评价”。改革后，将绩效评价界定为预算项目绩效评价、工作活动绩效评价、部门职责绩效评价、部门整体支出综合绩效评价四个层次。构建部门自评与财政评价相结合的绩效评价新模式。预算部门主要负责“预算项目”层面的绩效评价；财政部门主要负责“工作活动”层面和部门整体支出的绩效评价；并对重大政策、重点项目进行再评价；对部分社会关注度高的项目引入第三方评价。2015年至2016年，对32个部门的103个评价对象开展了财政绩效评价，评价资金量达768.2亿元。根据绩效评价结果，从专项资金整合调整、资金投入领域、使用方式方法、具体项目安排等方面和项目资金在部门、单位间调整配置等方面提出了86条与预算挂钩意见，共调整预算安排近15亿元，取消2个预算项目资金安排，调整整合7个专项资金。

（六）预算管理由“指标流”转变为“指标和项目双流合一”。改变过去项目库只为项目预算编制服务，预算编制完成后即弃之不用，预算执行只单独登录资金指标，与项目库毫无联系的“片段化”管理方式。依托自主研发的一体化管理信息系统，预算项目全部纳入项目库管理，各级数据库实行统一存储，将资金指标与预算项目及其绩效信息科学挂接，一并审核下达。将预算管理由原来单一的资金指标维度，转变为资金指标、预算项目两个维度，实现指标流、项目流紧密融合，对每个项目从预算编制、调整细化、资金拨付、监督评价、财务核算，实现了对项目资金的全程监控、省市县三级检索和纵向比较分析。

二、绩效预算管理改革成效

经过三年多来的不断探索、持续推进，改革取得了积极成效。 

（一）管理模式全覆盖、绩效理念加快树立。省市县各级均按照改革要求，实行了新的预算管理结构，建立了分层次的绩效目标指标管理机制，绩效评价覆盖面持续拓展，预算管理的精细化、规范化水平进一步提高，特别是县级预算管理有了明显改进。讲绩效、用绩效逐步成为各级各部门的共识，也逐步被社会各界所接受和赞成。各级党委、政府特别是各级领导干部对改革效果的体会越来越深，在研究政策、安排资金时，逐步习惯于把绩效高低作为首要衡量标准，绩效导向已成为各级党委政府理财的基本原则之一。各级部门在申请资金、分配资金时，也自觉将“花钱问效、无效问责”作为警示标，随意报项目、“狮子大张口”的现象基本没有了，重分配、轻管理的问题也有了明显扭转。

（二）财政使用效益明显提高。一是支出结构优化了。通过绩效预算改革，省级转移支付和专项资金得到了大幅整合归并，其中，转移支付由281项整合为118项；专项资金由207项整合为137项。以往长期存在的结构固化、条块分割、项目散碎等问题，得到了很大程度的解决，财力统筹力度加大，中央和省委省政府重大决策部署的落实得到了更好保障。二是预算项目真正编实了。所有项目都按照部门职责对应编列，形成了稳定、规范的项目支出体系，项目编制更加条理、更有层次，虚编项目、打捆儿项目得到遏制，没有实质意义的散碎项目被削减，项目质量明显提升。三是资金使用更规范了。将绩效理念贯穿项目事前、事中、事后管理全过程，资金配置效率高了，钱花的明白了，支出的约束性强了，违规违纪现象少了，一定程度上实现了花钱更少、办事更多、效果更好。四是支出进度更快了。年初预算项目实了、用途明了、目标有了，除少数预留的配套资金和待分资金，绝大部分项目都可直接执行，以前的细化解捆儿、预算调剂大幅减少，支出进度明显加快。2015年全省支出进度历史性地达到95.8%，2016年又提高到96.3%。

（三）预算管理制度改革得以全面落地。近年来河北把绩效预算管理改革作为深化预算改革的总抓手，以绩效预算改革的突破，带动其他改革的全面深化，有效解决了改革在基层实施难、落地难、生根难问题。全口径预算全面落实，省市县各级分别编制了“四本预算”；各级预算的完整性、到位率显著提升；部门预算、零基预算、综合预算改革得到进一步深化；省级转移支付全部按时限下达，一般性转移支付占比逐年提高；投入方式改革加快推进，各类产业发展资金60%的规模实行市场化运作，PPP落地项目和投资额度不断增加；预算信息公开全面到位，2015年财政部专项检查取得第一名，2016年在预算司信息公开考评中得分第一；国库电子化支付实现全覆盖。

（四）政府绩效管理得到整体提升。实施绩效预算管理，预算项目要与部门职责、工作活动相对应，倒逼部门在预算申报阶段，就要提前着手研究下年度工作。与以往相比，大部分部门工作研究更透，措施谋划更细，项目论证更实，预算编制过程也就成了部门年度工作计划制定和细化的过程。三个层级绩效目标指标的设定和审核，迫使部门不断提高工作标准和质量，把各方面工作目标定得更高，否则资金规模就可能被削减，甚至有的支出列不上。工作想透了，目标定好了，项目编实了，预算一经批复，就可以立即开展相关工作，许多工作明显起步早了、进展快了，整体推进了部门工作效能的提升。同时，预算绩效评价实际上也是部门工作绩效的反映，评价结果不好，不仅会影响预算安排，还面临信息公开、约谈问责、社会舆论的压力，也促使部门把钱花得更好、工作干得更到位，主动提升行政效能。

三、目前绩效预算管理存在的问题和不足

几年来的改革实践证明，河北全过程绩效预算管理改革机制是科学的、系统的、完善的，不仅契合本省预算管理现状，也与中央财税改革要求相吻合，同时，也与经合组织(OECD)国家的改革理念基本一致。尽管绩效预算改革开局良好，但整体上还不够成熟完善，还存在一些问题和不足。

（一）绩效目标质量亟待提升。一是目标指标设置不科学不规范。虽然搭建了指标体系框架，全面编制了绩效目标指标，但受到组织管理不到位、责任心不够强、业务水平限制等影响，部分绩效目标指标标准设置随意性较强，科学论证不够，导致部分绩效目标指标和标准设置的质量还不高。二是目标指标审核不到位。虽然建立了部门设、财政审的绩效目标指标管理模式，但由于受理论知识及业务能力制约，加上预算编制工作量大、时间紧张所限，审核工作还没有完全到位。三是绩效目标指标库还需完善。河北虽然初步建立了绩效指标库，但指标库还不够完整，部分绩效指标的科学性、先进性、专业性需要改进提高。

（二）绩效评价还需加强。一是评价重点不明确。目前项目层面评价多，工作活动、支出政策、专项资金层面评价少。财政和部门、省市县不同层级评价工作交叉重复，绩效评价重点不明确，缺乏聚集重点精准发力，以致有的评价流于形式。二是评价周期短。目前基本上是今年评上年，一年一评，由于一些项目效果需要几年或一段时期才能全部显现，所以评价结论往往只是给个分，应用价值还不高。三是评价方式方法简单。绩效指标设计科学性差，合规性指标多，真正的产出和效果指标少，评价指标也不成体系。四是评价结果应用不到位。由于评价结论比较泛泛，预算挂钩机制还没有完全建立起来。三是评价结论仍显空洞，结果应用上还有差距。

（三）执行监控还需加力。绩效监控是绩效管理的共同难题，河北改革意见提出对绩效监控发现的问题，可以采取“暂停拨款、调整预算”等办法，实践中也采取了选择重点项目，由预算部门按时填报《预算项目绩效运行监控情况表》的形式进行重点绩效监控，但这项工作也是刚刚起步，还需要进一步完善机制，逐步往深里做、往实里做。一是如何将绩效信息及时收集起来，实现自动鉴别、自动评估，以满足庞大的项目监控需求。二是谁来行使叫停和恢复权力，特别是在支出进度制约下，如何在管控和进度上把握好比较难办。三是纵向监控较难，上级如何监控下达的专项资金使用绩效，现在基本没有有效办法。

（四）绩效环境尚待优化。客观上讲，河北的绩效大环境不错，但也有不如意的地方。从领导层面看，领导者和决策者对绩效的关心关注对推动工作非常关键，但决策者未必真正将绩效内化于心并完全依照绩效理念行事。从预算部门看，对绩效的认识还存在表象化，还没有做到真正从绩效角度和要求来考虑资金分配，使用过程中也没有把绩效放到首位。从财政自身看，一方面财政唱“独角戏”的味道还比较浓，部门形式上做到了配合，但不是都那么用心用力。另一方面，财政系统内部的工作机制有些方面还不够顺畅，影响了合力。

（五）省市县改革进展不平衡。省级由于起步早、基础好、改革推进较快。市级总体上按照省级模式探索推进，但工作深度不够。县级由于起步晚、基础差、加上人员素质制约，虽然预算管理的精细化、规范化水平有了明显提升，但在绩效预算管理方面还基本处于照搬套用、简单模仿阶段，自我创新、设计能力不足。

三、深化推进绩效预算管理的对策措施

综合分析改革推进情况和存在的问题，应当坚定改革方向，坚持改革模式，以问题为导向，采取有效措施补短板、提水平，逐步将绩效预算管理推上科学化、规范化、系统化的轨道。

（一）全面提升绩效目标指标质量。一是全面加强绩效目标审核。组织财政、部门、专家等，对工作活动绩效目标指标质量实行 “一对一审核”，达到敢公开、可监控、能评价。分项目类型研究建立绩效目标指标模板，组织部门按照模板认真编报具体项目的绩效目标指标，同时全面加强审核。二是对新增专项资金支出的政策可行性、操作性、绩效目标和资金额度等方面进行绩效论证。三是对专项资金之外的存量资金从实施方案、业务流程、实施机构和支出绩效等进行审查。找出与当前战略部署不符的调整项目安排，优化支出结构。

（二）实行中期绩效评估。将专项资金以及重大项目作为绩效监控重点，实行中期绩效评估。根据“一对一审核”确定的绩效目标指标，由预算部门上报绩效监控报告和项目阶段性绩效完成情况，由财政组织力量，针对各专项资金绩效目标完成情况、项目实施情况、资金管理情况、项目管理情况，查找项目执行存在问题，并对年末能否如期实现绩效目标做出预判。建立纠偏机制，通报评估结果，对偏离绩效目标的项目提醒纠偏，提出整改意见建议，先由部门进行整改，不能有效整改的报告政府，提请调整预算。

（三）全面提升绩效评价水平。一是转变财政评价重点。财政评价以工作活动、政策专项为主，部门评价以具体项目为主。省市县三级财政评价衔接配合，省级主要评活动、评政策、评专项，市级在此基础上要兼顾重点项目，县级以重点评价项目为主，同时配合省市两级做好相关评价工作。二是拓展评价周期。实行“一评几年，几年一轮”办法，原则上，对支出政策、专项资金要一评五年，根据需要也可以时间更长一些，甚至从政策设立之年开始，定期滚动开展。三是改进评价方式方法。提升评价层次，将评价工作定位在政策效用、运行机制、投入领域、投入方式、分配方法上，减少合规性评价。提升评价质量，评价结果要围绕完善政策、调整投向、改进分配、完善管理、提升绩效，不能再简单的打分。四是提升评价能力。有效借助第三方机构力量，更多地借力于有实力的评价机构、科研院所的能力，减少对会计师事务所等一般性中介机构的依赖。

（四）全面强化结果应用。一是问题整改。财政评价工作结束后，梳理分解各类问题，划清责任、划定时限，要求相关部门和单位对照评价发现的问题，列出整改清单，切实整改到位，反馈整改结果。二是预算挂钩。对财政评价和部门自评中提出的专项资金整合、调整建议，以及在部门间、资金投向、使用方式方法、项目安排等方面的调整建议，全面落实到预算安排和管理工作中。三是结果报告。建立绩效评价结果报告机制，将评价报告呈报省政府、提交省人大。四是信息公开。逐步推行绩效评价报告在部门（单位）门户网站公开。

（五）推进市县改革落地提质。一是全面加强县乡财政建设。坚持问题导向，对优化县乡财政管理机制、创新管理方式、规范预算管理、强化运行监控、强化编制人员管理等进行全面部署。二是全面规范县乡管理流程。全面统一县乡财政管理流程、职责分工、业务规范、时间节点、操作标准等，补短板、上水平，从根本上为绩效预算改革落地创造条件。三是全面开展绩效预算管理对标活动。总结20个示范县“重点培养、单独辅导、激励约束、严格验收”的成功做法和经验，在全省全面开展对标活动，按照示范县验收标准，对所有市县进行改革评估验收，对未通过验收的限期补课，全面提升基层绩效预算管理整体水平。