党的十九大报告提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。实施政府专项投资项目绩效管理是政府项目管理模式的重大转变。近年来，上海市政府在专项资金绩效评价方面，建立一系列制度规范和工作机制，并通过近年绩效评价探索和实践，初步建立和完善通过政府购买第三方进行绩效评价机制，绩效评价文本格式和评价框架及指标体系也逐渐规范和完备。这些工作，为后续推进项目绩效工作改革创造良好条件。“十二五”期间，上海市政府为解决本市社会、经济发展全局重大和长远问题，安排启动一批市级专项资金投资项目，课题组通过对市发展改革委管理的市级专项资金投资项目绩效管理研究，重点分析了5个节能减排和新能源建设项目、19个战略性新兴产业项目和5个现代服务业项目开展绩效跟踪和评价工作的情况，找出了问题和不足，提出提升政府专项资金项目绩效管理建议和措施。

一、基本情况和主要做法

政府投资项目包括前期决策、项目建设准备和实施阶段、项目运营（行）阶段、项目效果和效益评价阶段。项目绩效管理涵盖以上全过程，市发展改革委通过设立绩效指标，对项目的全过程实施监测和评价。

1、积极建章立制，做到有规可循。根据市政府有关工作要求，结合专项资金使用实际情况，相继颁布《上海市节能减排专项资金管理办法》（沪府办发[2008]18号）、《上海市战略性新兴产业发展专项资金管理办法》（沪府发[2012]72号）、《上海服务业发展引导资金使用和管理办法》[沪府发〔2009〕24号] 以及《关于印发<上海市发展改革委部门预算绩效管理实施办法>的通知》（沪发改稽察[2015]15号）等一系列文件，将绩效管理纳入制度框架。

2、注重评审筛选，严把项目入口。相关项目在公开征集信息的基础上，开展严格评审筛选工作，严把项目入口。筛选流程包括区县初选、资料审核、专家评审、现场调研、领导小组评审等环节，对于项目先进性、方案合理性、基础实力、建设条件等方面严格把关。经对29个项目的绩效评价和后评估分析，所筛选的项目均符合专项资金项目的要求。

3、遴选中介机构，推进绩效工作。开展绩效管理工作中，认真按照《上海市预算绩效管理实施办法》（沪财绩[2014]22号）文件标准，遴选中介机构，制定工作计划。首先，由主管部门组织中介机构与被评价单位进行沟通；其次，由中介机构编写项目评价工作方案，方案经项目委托方组织多方专家参与评审；再次，在工作经审定修订后，由中介机构实施绩效评价工作，现场调研分析完成后，出具报告初稿；最后，评价报告经委托方再次组织评审，经评审补充完善后，由中介机构出具正式报告。

4、签订绩效协议，开展合同约束。组织实施绩效管理时，通过购买服务，签订绩效协议，包括项目实施方案、总体目标和建设内容、项目实施方式、项目阶段目标（中期节点和验收节点）、项目资金、用途和使用计划、项目签约各方的权利和义务、专项资金投入的方式和时点、重大事项的沟通、保密、违约、争议解决、协议生效、变更和终止和其它等内容。按照协议进行考核，强化管理约束，确保受委托中介机构按协议要求自觉履行对专项资金项目开展绩效跟踪和评估工作。

5、结合项目特点，合理选择绩效管理。根据项目进展情况，结合专项资金安排计划，29个项目中，23个项目开展绩效评价， 6个项目开展绩效跟踪评价。同时，各专项资金开展了普遍的项目申报审核、中期评估、验收审核等工作，服务业引导资金项目部分区县也组织专业机构对支持项目进行季度跟踪。通过以上多种方式和手段实现对支持项目的事中监管。

6、优化评价指标，提升绩效成果应用。在绩效管理中，不断完善政府专项资金评价指标体系，充分发挥资金的引导和导向作用，重点突出不同资金预期效果的个性化指标，根据管理重点赋予差别化权重，同时兼顾指标数据的可得性，客观科学地评价资金使用效益。通过对29个项目评价成果的梳理，绩效管理突出创新和转型要求，把握现实发展和未来可持续发展，重点是获得一批自主知识产权；吸引多渠道资金投入；带动产学研联盟和大集团联盟发展；集聚一批科技领军人才，通过专项资金投入，促进相关领域的快速发展。

二、主要问题和困难

通过对29个样本项目相关工作的跟踪研究，结合绩效管理工作的新形势和新要求，尚存在以下一些问题和困难，直接或间接影响评价的结果。

1、中介机构的专业能力影响评价结果

政府专项资金投资大都涉及战新、产业和环保类项目，一般投入资金量大，实施时间长，专业性强、涉及面广，项目情况复杂。特别是战略性新兴产业和现代服务业的项目，技术含量高，因而导致委托绩效评价的难度增加。同时，中介机构专业能力参差不齐，部分参评中介机构的行业专家知识面有局限，无法真正了解项目行业特点，报告质量无法控制，无法提供有价值的意见和建议，错评、漏评的风险也明显加大。

2、中介机构敬业与否影响评价结果

在政府投资项目的绩效评价委托业务中，政府主管部门和中介机构之间是一种代理关系，故代理理论中的利益冲突同样存在于业务代理关系中，受托人的效益最大化目标与委托人目标往往不一致。委托人不易直接了解受托人专业水准和职业道德，为此，受托中介机构有可能不勤勉尽职，不认真、不努力执行必要的工作程序，最终会导致严重的评价质量问题。而这一切，委托人很难察觉，故利用其绩效评价报告数据出具的公示（报告）数据就有可能失实。

3、指标设计的科学合理影响评价结果

目前,我国各级预算主管部门设计的绩效评价体系很多，每一个评价对象差异也很大，评价中介机构的专业能力也存在差异。评价机构设计和使用的指标一旦出现偏差，就会影响评价质量。评价人员对指标主观认识偏差，也往往会形成不科学准确的评价结果。

4、评价前期工作不充分影响评价结果

通过绩效实践我们发现，部分绩效评价结果不够理想的项目，或者是评价过程产生较多问题的项目，大都存在：前期立项时设定目标不清晰，没有明确有效的绩效评价手段，缺乏可考核的定性与定量指标，没有配备相关行业专家作专业技术支撑等等问题，这也直接导致后期绩效评价工作推进困难，最终影响评价结果。

5、评价开展的时间节点影响评价结果

从近年来的绩效管理工作实践看，整体实施效果明显，评价结果也得到充分运用，绩效管理的理念已深入预算主管部门的项目管理全过程。但由于每年政府投资项目实施的时间节点有先后顺序，导致一些单位将个别尚未完成的项目纳入后评价范围，给评价工作带来难度，也使评价结论由于数据的可获得性受到限制，影响评价结果运用。

6、绩效管理评价工作费用影响评价结果

大多中介机构认为，政府委托的绩效评价项目评价费用太低，性价比不高。目前，多数中介机构的个人收入与其完成的项目有关。在政府投资项目的绩效评价委托中，由于收费不高，项目组成员往往出于收益与成本考虑赶工赶时，而不愿尽心尽力收集相关数据和加大工作的宽度和深度。比如，有的项目样本量、件袋量和问卷量及随访量体量太少，无法真正反应出项目总体的真实状态等等。

三、主要政策建议

政府投资项目绩效评价是评价实施机构根据项目设计的绩效目标，从项目决策、项目管理、项目产出上，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法、对项目支出的社会公益性、经济性和效益性进行客观、公正的评价活动。为充分发挥政府投资项目在行业发展中引领作用，实现经济效益和社会效益双丰收，全面提升对专项资金绩效管理水平，必须聚焦宏观战略规划，聚焦经济社会发展大局，必须坚持问题导向、民生导向、科技导向和服务导向，不断改进方法、完善体系、提升水平、强化应用。

（一）进一步加强项目前期的质量控制

1、强化前期论证，严守“可研”报告第一道防线

对项目单位的可行性研究报告（资金申请报告）论证是政府投资决策前期工作的重要内容。它涉及到项目技术、研发、建设和产出效益的可行性。“可研”必须对项目的主体内容和配套条件，市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、节能和环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、工程等方面进行调研和分析比较，并对项目建成后可取得的财务、经济效益及社会环境影响进行预测，提出该项目是否值得投资和如何建设的意见，为项目决策提供依据。对于未满足可行性研究深度和广度要求的项目建议重审。提高项目论证评审质量也是防止政府专项资金投资项目决策风险的重要环节，解决项目各个环节可能出现的问题，既解决企业发展和项目发展的问题，也有利于政府投资项目的科学决策。

2、突出绩效管理理念，筑牢评价的核心防线

项目绩效管理工作是核心防线。目前项目绩效评价均实施“两下两上”评审制度，即为方案初审纠偏和报告正稿修订，这也是提高识别项目风险的重要措施。开好有质量的项目评审会是评审项目关键，技术专家必须是该领域一线工作研发专家。在项目评审中，既要听取技术专家意见，也要听取审计意见，只有把好专业和财务两个入口，才能作出正确的判断。项目主管部门应及时研究项目单位面临的战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险等。对面临市场的竞争风险及国内的技术竞争风险，必须高度重视，加强分析和预警，指导企业和部门采取切实有效的措施应对，在后续实施过程中，加强自身综合经营能力，提升管理效率、改进技术研发手段，并对上述可研和项目跟踪评价、预警、信息沟通等事项做好日志和发出的文稿记录，防范政府投资项目风险。

（二）进一步优化项目和机构遴选管理机制

1、合理确定评价节点，逐步推进项目全覆盖

在选择参与绩效后评价项目尤其是战略产业性项目时，应事先充分了解项目开展进度，选择完成时间在1-2年度的项目进行后评价，此时项目受益人群明确，项目效益已经得到体现，信息充分可靠，数据比较真实准确，使得评价结论客观公允。

2、建立健全奖惩机制，合理确定机构准入门槛

政府应在投资项目的委托审计和绩效评价中通过公开招标，选择一批实力雄厚、信誉优良、专业过硬、严守职业操守的中介机构，通过市场准入机制的建设，从源头上控制审计和评价工作的风险。同时，相关政府部门与委托的中介评价机构应签订完善全面的委托评价协议，界定政府部门和评价机构的责任和义务。

3.落实合理保障措施，有效调动中介机构积极性

要落实合理的保障机制，增加相应评价费用，充分调动资质佳、信誉好的大型综合类咨询机构积极性，吸引他们参与政府的专项投资项目绩效评价委托业务。同时，也有利于推进中介机构的职业道德和专业胜任能力建设。

（三）进一步完善绩效管理工作方法

1.借助信息化手段，提升绩效管理水平

目前，上海复旦、财大绩效评价中心以及一些专业的软件公司均开发若干项目绩效评价应用软件，应用于内地一些省市的绩效评价。建议通过研讨和交流的方式，研究相关软件应用的成果和做法，结合专项资金具体情况，优化信息化应用，全面提升绩效管理效率。

2.加强绩效平台建设，适时构建“两库”专家

鉴于政府项目投资的复杂性，建议加强专家数据库的平台建设和项目数据库的建设，通过一些绩效分析软件对重点项目进行实时的绩效分析与预警。

3.重视评估报告质量，建立监督退出机制

建议制定质量控制制度和质量检查/查处制度，完善专职机构的内部控制制度和风险防范机制。按一定的比例定期对中介机构的审计和评价报告进行抽审和评议，并对中介机构报告进行评分，对评分不合格的报告不予采纳，审计费用予以追回，今后不再委托其进行政府投资项目的审计、评价业务，对报告水平较差的中介机构进行淘汰，并将评分结果和考核淘汰情况向市财政局通报。

4. 坚持“四个指标导向”，健全绩效评价体系

建议在现有相关政府指导文件要求下，针对不同专项、不同类别项目，研究制定细化的三级、四级指标体系，并设置相关权重，逐步探索建立“问题导向、目标导向、风险导向、绩效导向”相统一的指标体系。如推进战略性新兴产业和现代服务业产业化项目在于强化科技研发产出与经济效益，淡化社会效益；而保护和改善生态环境支出的公益性项目在于改善生态环境效益和注重社会效益。

5.推进绩效管理整改纠偏，有效应用评价结果

绩效评价工作一方面是对前期工作的分析研究，总结经验和问题，但更为核心的目的是进一步加强管理，为后续相关工作提出优化建议和参考。因此，绩效评价的结果应用意义重大，而目前这方面尚有待深化，建议尽快探索评价结果的应用，包括采用合理方式，开展评价结果的公示，组织相关部门对评价报告的研讨分析等。

6、加强部门沟通协调，全面完善监管机制

政府投资建设项目是一项系统工程，建议在政府内部建立一套有效的上下联动的绩效网上平台，通过这个平台把对审计和评价工作中发现的不足问题及时反馈给各有关部门和项目单位，促进管理水平的提高，形成各部门齐抓共管的局面，共同努力，进一步发挥好政府投资效益。