自财政部《关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知》(财预[2011]285号)出台后，全国各地按照财政部文件要求，不断探索建立科学、合理的绩效评价管理体系，规范财政支出绩效评价行为，积极推进预算绩效管理工作，在强化预算支出责任和效率，提高财政资金使用效益，推进了财政科学化精细化管理等方面取得了明显成效。但是，在开展预算绩效管理工作过程中，各地经常会面临各种各样的困难和困惑，面对各种各样的质疑和质问。如：绩效评价报告为什么看起来不像绩效评价报告？与监督检查和审计报告区别在哪儿，为什么质量甚至还不如监督检查和审计报告。为什么实际没有“绩效”的项目，绩效评价得分仍然能达到70分甚至80分以上，等等。

　　要解决或者解答这些问题，提升绩效管理工作质量，笔者认为，需要从“绩效”源头上找原因，使绩效管理工作真正回归“绩效”。预算绩效管理是一种以支出结果为导向的新的预算管理模式，是预算管理机制和财政管理体制改革发展的抓手和突破口，其特点是引导项目管理部门由关注过程转向关注结果，要求项目管理部门将管理重心放在预期结果上，按照结果的要求设计管理过程。也就是说，要注重结果管理，而非过程管理，这与传统财政管理注重过程的管理方式刚好相反。因此，检验预算绩效管理质量好坏的关键是结果的客观性和真实性。那么，作为衡量预算绩效管理结果的绩效评价，其指标体系的科学性直接影响到绩效管理结果质量。指标体系不科学，结果的客观性和真实性也无从谈起。

　　目前，多数地区使用的项目支出绩效评价指标体系，主要是参考财政部《关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知》(财预[2011]285号)文件提供的《财政支出绩效评价指标体系（参考）》来设计的。该评价指标体系由3个一级指标、8个二级指标和20个三级指标构成，每个指标都设置了相应的权重。从指标体系构成看，3个一级指标为项目决策、项目管理和项目绩效，其中项目绩效又由项目产出和项目效果两个二级指标构成。总体来说，指标内容包含了从项目决策到项目管理再到项目绩效的全过程，这与绩效管理是一种以支出结果为导向的管理模式是相违背的。所以，目前各地参考这个框架设计出来的绩效评价指标体系所评出来的结果，必然会引起多方的质疑，原因是它包含了许多“非绩效”的内容。

　　支出结果绩效评价的内容应该集中在项目效果上，而不应将项目产出、项目管理和项目决策等内容纳入评价范围，同时，权重设置也应该只限在项目效果指标上。所以我们说，这个指标体系不是纯粹的绩效评价指标体系，而是传统的过程管理与现代的结果管理相结合的一个产物，是一个“过渡产品”。当然，这个“过渡产品”是绩效管理发展必须要经历的一个过程，它在绩效理念确立、帮助绩效管理工作逐步走上正轨等方面发挥了积极的、甚至无可替代作用。

　　那么，科学的财政支出绩效评价指标体系应该是怎样的呢？笔者认为，需要深入分析财政支出项目从决策到管理到产出再到效果各环节之间的逻辑关系。

　　项目效果是项目立项实施的最基本目的，它由经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响和服务对象满意度等指标构成，也就是项目的经济性、效率性和公平性。产出是支撑效果发挥的，是项目效果发挥的基础。项目效果达到预期目标，是因为项目产出的数量、质量和时效满足了要求。但项目效果达到了预期目标，绩效水平也不一定高，因为在满足效果要求的基础上，如果产出数量、质量和时效等超过了预期目标，就说明投入和管理的成本过高，造成了不必要的浪费，项目经济性就不好，绩效评分就会降低。但在原来的指标体系中，产出占权重分，并且超过预期目标的产出是不扣分的，这明显与绩效不相符。反之，如果项目效果没有得到发挥，肯定是因为项目产出的数量、质量和时效没有满足要求，出现了问题，需要对其进行分析并查找原因。或者项目按规定要求实施并产出后，却没有得到使用，效果也就无从谈起，绩效得分应该是0分。但在原来的指标体系中，该项目还能得到除项目效果权重40分以外的60分，更加不合理。因此，项目产出指标应该是绩效分析指标，而不是绩效评价指标。

　　举个简单的例子，某单位要购买一台用于15平方米房间的空调（A），使用10年，按市场价格支出3000元可满足需求，达到效果。但结果花了6000元买了一台更高质量的空调(B)，可以用于25平方米房间，使用10年。从经济性分析（不算电费和维护费），在空调正常使用的情况下，A空调每年的成本是300元，B空调每年的成本是600元，B空调的成本是A空调的2倍，B空调的绩效得分应该是A空调的一半。但按原来的指标体系来评价的话，B空调的绩效得分虽然比A空调要低，但也不会是A空调的一半。如果买了空调后，基本不用或使用率很低，那么该空调的绩效得分应该是0分或个位数得分。但如果用原来的指标体系来评价，绩效得分起码在50分以上。

　　同样，项目管理是保障产出的，要使项目产出的数量、质量和时效满足效果达到预期的要求，就必须加强项目管理。如果项目产出的数量、质量和时效不能满足效果达到预期，就应该在项目管理上，甚至再往项目决策上查找原因。通过查找问题和总结经验，提出有针对性的建议，从而不断改进项目管理、资金投入和项目决策，保证该项目或同类项目在今后可以发挥更好的绩效水平。因此，项目管理和项目决策也是绩效分析的内容，应该列为绩效分析指标。

　　基于以上分析，笔者认为需要对原先的财政支出绩效评价指标体系作出调整。

　　一是在保持财政部财政支出绩效评价指标框架基本不变的基础上，将项目产出中的“产出成本”指标调整到项目效果指标中的经济效益指标进行管理，并适当调整个别三级指标，使整个指标框架仍然具有完整性，各指标之间的逻辑关系依然存在。

　　二是对指标进行分类管理。将项目决策、项目管理、项目产出等方面的指标作为反映项目客观情况的指标，用于绩效分析。将反映项目效果的指标作为绩效评价指标，用于衡量项目绩效实现情况，并进行评分。

　　三是重新设置财政支出绩效评价指标权重。仅对项目效果指标设置权重，具体指标权重仍然需要根据项目实际情况，按照相关性、重要性、系统性、经济性、可比性等原则设置。

　　四是理顺项目绩效评价得分与资金管理指标的关系。由于项目支出绩效评价的对象是预算资金，但效果的体现却是投入并使用到项目的资金，因此，资金管理指标，如资金及时到位率、专款专用率等指标虽不设权重，但其与项目效果得分的关系是乘数关系，最终的项目绩效评价得分=项目效果得分ｘ资金及时到位率ｘ专款专用率。

　　五是将调整以后的指标体系名称改为“财政支出预算绩效管理指标体系框架”，以便将绩效评价指标和绩效分析指标统一纳入到预算绩效管理指标范围内。

　　调整以后的指标体系框架如下：

　　财政支出预算绩效管理指标体系框架（参考）