6.我看绩效

作者:尹宏涛 来源:365备用主页 发布时间:2017-12-11

  

  “忆往昔峥嵘岁月稠”。不分管绩效评价工作已经半年多了。每每想起过去的2016年,虽然从事绩效管理工作中甘苦自知,但是心中却甚感欣慰:这一年没有白过,作为一名财政人,在山东省县级现代预算管理制度改革的大潮中,我有幸参与推动了我县绩效评价改革第一年的全部工作,扎起了制度框架、组建了专门机构、充实选拔了专门人才、组织开展了首次15个项目的绩效评价、开展了评价结果反馈应用等等我县的绩效管理工作既开了个好头,又向前迈了一大步。我为自己曾经是我县绩效管理工作的首个“吃螃蟹者”而自豪。我想,在以后的人生阅历中,我总可以愉快地说自己曾经是一名绩效赶路人!这,就足够了。

  平时就爱看中国财经报,看到9月14日第三版右下角的“闻政杯:我看绩效”征文消息,又一次触动了蛰伏在心房一角许久的“绩效评价”情结我思绪翩跹,欣然拿起了笔。

  一年来抓绩效工作之历程和感悟

  良好的顶层设计对推动绩效评价改革意义重大。2015年1月1日起施行的新预算法明确规定:“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”、“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。从法律层面赋予了绩效管理的普遍性和强制性的改革地位。无论是20世纪70年代以来英美等发达国家绩效预算的实践论证,还是我国广东省南海区等地自2003年开始的信息化城市资金绩效评价试水,都为绩效管理提供了丰富而成熟的案例和经验。现阶段的绩效评价工作已不同于改革之初自下而上的“摸着石头过河”,而应当是自上而下的“系统谋划”。为此,财政部从2011年起建立了一整套绩效评价的制度、机制、办法、流程,制定了绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用、绩效管理工作考核等制度,为各地提供了指导和要求;设计了预算绩效评价共性指标体系框架,为各地提供了技术支撑;制定了中央部门绩效目标管理、绩效跟踪和评价的办法,为各地推行绩效管理改革树立了样本和标准。我们在组织预算科、绩效管理科起草我县的绩效管理制度框架时候,曾经反复比较了上到财政部,下到各省、各地市甚至县区的制度文件,发现财政部制定的制度文件最权威、最简约、最标准、最有说服力。有了财政部的顶层设计,自上而下推开就比较容易了,各地纷纷结合实际推开这一改革,“忽如一夜春风来,千树万树梨花开”,如今,中华大地上绩效改革的探索百花齐放百家争鸣,讲绩效、用绩效已成为财政人的共识和追求。

  推动绩效评价工作要善于“借东风”。“登高而招,臂非加长也,而见者远;顺风而呼,声非加疾也,而闻者彰”。抓绩效不是为了赶时髦。预算单位对绩效管理认识不深,主体意识不强,总认为这项工作可有可无,甚至许多财政人也认为搞绩效就是给他们添麻烦。在这种形势下,凭空去强推绩效工作可能难度很大,往往会事倍功半。但是顺势而为,应势而动,就容易取得事半功倍的效果。我县的绩效工作是借助山东省县级现代预算管理改革试点起步的。2016年4月份,平阴县被纳入山东省第二批17个县(市)开展县级现代预算管理制度改革试点,试点规定了建立常态化预算公开机制、完善政府预算体系、强化预算绩效管理等九项主要试点任务。借此东风,我县把预算绩效管理作为县级现代预算管理制度改革试点的突破口,对200万元以上项目资金全部实行预算绩效目标管理,积极推进建立第三方机构库和专家库,2016年聘请第三方评价了15个项目,并进行了了评价结果观摩反馈,在全县各级营造起“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围。可以说,借助省级现代预算管理改革试点狠抓绩效管理,全县上下认识统一,预算单位主体意识大大增强,起到了水到渠成的效果。

  绩效管理要作为一把手工程来抓。人的因素是第一位的领导重视很关键。其一,要有重视绩效评价工作的主要领导这一点很关键不可或缺。事实证明,主要领导做好绩效工作的决心和大力支持,是我们奋力前行的支柱和保障,也是我们披荆斩棘开展工作的底气所在。这不得不提到我们的一把手局长张乐文同志,在山东省县级现代预算管理改革开展之初,张局长就敏锐地把绩效管理改革与财政投融资改革PPP项目建设、农业资金统筹使用作为三项重点试点工作,树立了氛围,掀起了绩效管理工作的高潮。张局长经常挂在嘴边的话是:“走出去”、“引进来”、“抓起来”。走出去,就是去先行地区学习,不管多远,局长都鼎力支持,这样我们不但去了省内潍坊安丘市财政局、夏津县财政局等市县学习还以省厅为媒远赴省外广州佛山区财政局、徐州市财政局求教;引进来,就是请省厅、市局相关领导和绩效管理专家来培训讲课和技术指导,仅去年一年我们就邀请了省厅绩效管理处和市局教科文处相关领导,省厅绩效管理中心专家等多人来培训辅导;抓起来,就是要求我们敢想敢干,善作善成,局长作为一把手在制度、机构、人员、机制建设等方面亲力亲为专门抽调勇于担当的三名业务骨干成立了绩效管理科。要做好工作,自己先成为专家。大到制度、机制、流程,小到评价工作的细节设计,大家铺下身子,不耻下问,善于钻研砥砺前行,开创了绩效管理的好局面。

  做好绩效制度建设习总书记说:“小智治事,中智治人,大智立法”。我们到一地学习,最先做的工作就是给人家要一套绩效评价的制度来看,而且也争取带回去细细研究。山东省财政厅预算绩效管理处编纂了一套《预算绩效管理文件资料汇编》,其中涵盖了领导讲话、法律法规及财政部文件、山东省文件,我们视若珍宝,整日里摆在案头探讨工作、制定制度时候,遇到困惑就去翻这本宝典曾经多少次“三堂会审”,几个科室业务骨干坐在一起“水煮文件”,把各地相似的制度文件拿出来,比如北京的、天津的、省内潍坊市的、夏津县的制度文件,比较其异同,探究这样规定的理由;曾经多少次字斟句酌,为了一个绩效评价术语,为了一个评价流程先后顺序争得面红耳赤,最后只有拿起电话让省厅绩效处专家一锤定音;曾经多少次聚在一起琢磨第三方库和专家库这个新事物,谁来担任第三方和专家,采取什么方式来建,怎样确保评价质量......经过一个酷暑盛夏的激烈思想碰撞,以县政府《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》文件为纲,我们制定出项目支出绩效目标管理、县级财政支出绩效评价、结果应用管理、政府购买第三方服务、专家库管理等等一整套绩效管理的制度,为启动和推动绩效评价工作打下了坚实基础。伴随着制度的起草和出台,参与其中的几个人都磨砺成了专家,谈起绩效评价,无论从理论上还是从技术上,个个都可以滔滔不绝地讲上一大段。绩效制度建设,既扎起了制度框架,又培育了绩效管理人才。

  绩效评价要注重第三方和专家库建设。“君子善假于物”。绩效评价是一个专业性、技术性、程序性、政策性都很强的工作,除了我们财政人自己要善于钻研业务努力成为绩效工作的专家外,更要借助第三方机构和绩效评价专家的优势,而第三方机构和专家的工作质量又是绩效评价的成败所在。尽管是县级绩效评价,我们仍然相当注重规范科学起步。我们制定了《购买第三方绩效评价服务暂行办法》、《预算绩效管理专家库管理暂行办法》,通过购买第三方服务方式,在全省范围内公开招标,通过县公共资源交易中心开标采购了绩效评价入库机构,分别是工程造价类5家,会计师事务所5家,建立了富有绩效评价工作经验的第三方机构库,比如山东光大恒泰会计师事务所曾经多次参加过省财政厅的绩效评价。同时以省厅绩效管理中心聘请的山东财经大学6名教授为主,加上从人大、政协、审计、县直项目主管部门聘请的专业人士,组建了近30人的专家库。我们遵照制度按照程序依法组建的第三方机构库和专家库,经验丰富,权威性高,具有较强的公信力和说服力。之后通过强化培训,加强考核,全过程跟踪第三方评价工作,专家点评等措施,确保了15个项目的绩效评价质量,取得了较好的社会效果。

  绩效评价工作中发现的问题

  毋庸讳言,一年的绩效评价实践,我们挥洒过汗水,直面过同事怒气冲冲的质问,也曾经挣扎在迷惘困惑的边缘,所幸我们都坚持走了过来。

  绩效评价主体意识不强,应加大宣传引导。绩效评价是个新事物,部门和单位有个接受和认识的过程。许多人认为我们是在搞噱头耍花架子,甚至财政内部科室也认为是在给他们的管理工作找麻烦。就像许多改革一样,这项改革之初遇到的多是不理解和冷遇。在评价中,个别预算单位对开展评价的第三方态度冷淡,不愿意配合工作,存在各种片面认识。财政部门对此宜加强引导,加大宣传力度,欣喜地看到《中国财经报》经常安排绩效管理专版进行报道和指导。相信广大财政有识之士,或许可以通过借助微信公众号等多种方式,甚至可以借助人大、政协、审计等外部力量,让大家认识到绩效评价的主体责任,体会到绩效评价的重要性和意义,从而更加理解支持绩效评价工作。

  财政部门亟需加强共性指标体系建设,提供技术支撑。绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。无论是单位自评,还是财政部门的重点评价,都需要根据设定的指标去打分和评价,因此指标设定是否与绩效目标具有直接联系,是否可比,是否简单易行等等,往往很大程度上决定评价工作的成败。指标设定科学性和技术性都很强,预算单位的技术力量和人员素质偏低,财政部门要积极参与单位个性指标的设计,需要财政、部门单位、第三方共同坐下来,多次讨论商定个性评价指标。财政部门更要加强共性指标顶层设计,建立可供借鉴和使用的指标库,需要各级财政部门予以重视,依托专家和专业人员,建立科学完备的指标库和共性指标体系,为绩效评价提供良好的技术基础支撑。

  第三方机构和专家力量薄弱,需要加强培训培育。第三方机构和专家的工作质量是绩效评价的生命力的保障,决定着绩效评价工作的成败。工作发现,第三方机构多是会计事务所和工程造价类的咨询公司等,对财政绩效评价认识不深,参与绩效评价案例实践不多,参加过财政部门绩效培训的更是少之又少。我们虽然通过加强专家指导、强化培训、加强考核、全过程跟踪等措施提高了评价质量,但实践证明这些还远远不够。如何全面提高第三方机构和专家的绩效评价能力,提高其从事评价工作的使命感责任感,亟需各级财政部门高度重视,积极举办各级各类培训,形成制度,设立门槛,培育一支成熟的第三方和专家评价力量,提升评价能力,提高评价质量。

  绩效评价未来之展望

  如今绩效评价方兴未艾,麾下集合了一帮立志财政改革的有识之士,绩效评价的未来可期。我想,在未来财政改革的大潮中,绩效评价总会“红日初升,其道大光;河出伏流,一泻汪洋”。

  绩效评价是深化财政改革的一把钥匙绩效评价打开了新时期深入推进财政改革的一扇大门,为财政部门继续深化改革提供了一套崭新的财政管理理念和方法花钱必问效,无效必问责,对财政资金使用提出了根本性要求,是财政管理方式方法的一场根本性变革。

  绩效评价是新预算法时代财政依法理财的一柄利器2014年颁布的新预算法以专门一章讲到了法律责任,诚然,各项财政工作特别是财政资金的管理,财政人感到了一付沉甸甸的责任好在预算法也赋予了财政人绩效评价这个武器,要求对预算支出必须开展绩效评价。未来的财政支出,不是列入预算就行了,更不是一拨了事。绩效评价要求财政支出必须设定科学合理的绩效目标,支出讲求成绩和效果,无绩效的还将与预算安排挂钩甚至问责。新预算法时代为财政人依法理财开辟了新的凭借和手段。

  绩效监管是打造廉洁财政的一种模式。将预算绩效管理嵌入预算编审流程,凡是不编报绩效目标的项目,一律不予安排预算;绩效跟踪监控及时掌握预算执行情况,对绩效目标有效纠偏,有效降低项目执行风险;绩效评价结果依法向社会公开,接受社会监督,并作为实施行政问责的重要依据。通过这些机制措施,确保财政资金用好用在‘刀刃’上,保证不跑冒滴漏、不出事,可以有效解决财政专项资金预算管理风险防控问题。我县榆山小学建设中,采取有力措施强化绩效目标管理,年初申请到资金后,仅用了5个月就“跑”完各种建设手续并开工,仅用了6个月就完成工程建设,2016年9月秋季开学,保证了周围10个村的学龄儿童顺利入学。当年投入资金当年就交付使用,既确保了财政资金的安全,又发挥了财政资金的最大效益。

  绩效评价是推动财政工作深入前行的创新驱动首先,未来绩效评价自身要不断创新发展,评价的手段和方式方式要不断完善,这是绩效评价蓬勃发展具有生命力的保障。其次,绩效评价是一个全过程管理推动其他财政改革深化前行。比如可以把绩效目标编制与部门预算编制相结合,实践中我们与预算科和软件工程师紧密配合,把绩效目标嵌入到部门预算“二上二下”编制流程中在编制2017年预算时,将预算绩效管理嵌入预算编审流程,所有预算单位200万元以上的重点项目资金都要随同部门预算表格一并编制项目绩效目标,凡是不编报绩效目标的项目,一律不予安排预算。这样,从绩效目标编制报送方面,改进了部门预算管理,收到了较好效果。

  回首绩效管理这一年,曾经漫步在徐州鱼龙湖边与徐州市财政局的严处侃侃而谈纵论绩效管理的得失点滴;曾经端坐在烟台培训课堂上远处海上点点白帆层层浪花相伴,耳中聆听着全国各地先进地区的醍醐灌顶薪火相传;曾经做了10个小时的高铁,不辞辛苦远赴广佛山求教绩效评价的真谛实话说,能与这么多绩效评价的先行者为伍,我心中充满自豪与骄傲,从事绩效评价工作的这一年,是我人生中一笔宝贵的精神财富。(作者:山东省平阴县财政局副局长 尹宏涛)