3.以评促管,全面提升部门预算绩效水平

作者:王文才 来源:新华社 发布时间:2017-12-12

——闵行区2016年度重点评价实证分析

为全面推进预算绩效管理,提高财政资金使用效益,十年间闵行区财政局本着“科学规范、公开公正、分类管理、绩效优先”原则,对区级部门公共财政预算支出组织开展了全过程、全方位的绩效评价工作,内容包括绩效目标申报、预算立项前评价、项目执行跟踪评价、项目支出结果评价、部门整体支出评价、政府购买服务项目评价等。结合简易评价和绩效验收,采用预算单位自评与第三方机构独立评价相结合,不断优化评价模式,全面拓宽评价思路,有效运用评价结果,全面提升部门预算绩效水平。

2017310月,区财政局在组织预算单位自评基础上,委托第三方机构对2016年度公共财政预算支出结果实施区级重点评价,形成30篇评价报告。现就评价情况实证分析如下:

一、科学合理规范地组织评价工作

(一)明确评价各方职责

2016年度重点评价工作由区财政局统一组织部署,明确评价范围、任务要求、评价时间节点。

区财政局是评价组织和管理机构、评价委托方。负责制定总体工作方案,组织专家评审,考核评估机构,监督评价结果应用。

预算单位是评价责任方。参与评价过程,提供评价资料,配合评价调研,确认评价结果。

第三方机构是评价受托方,从经公开招标的定点服务机构中产生。根据委托合同要求提供评价服务,制定科学的评价指标体系,采集分析评价信息,形成有效评价报告。

(二)评价范围

围绕民生与公共服务领域,与老百姓关系密切、社会影响大的共30个项目,其中:财政政策类3个、项目支出类11个、政府购买服务类13个、部门整体支出类3个,评价资金总量达到5.2亿。

(三)质量与考核

为保障评价过程的科学性和评价结果的公允性,对评估机构所制定的评价方案和评价报告,采用专家评审会的方式进行论证。评审专家从市、区财政专家库中选出,每组专家构成至少包括:1名行业专家、1名高校学者、2名财政/财务管理专家。同时,邀请区人大、政协、监察、审计、政研室等相关职能部门以及社会公众代表共同参与论证。

专家论证结果是评价机构完善“方案”和“报告”的依据。区财政局根据专家及预算主管部门的反馈,对第三方评价机构实行全面、统一的综合考核和管理,考核结果与评价机构服务费直接挂钩,并作为下一年度聘用评价机构的依据。

(四)实施过程

重点评价于20173月启动, 51825日、727日至82日分别进行了“方案”和“初稿”的评审会。会后各评估机构进行了修改和完善,经预算主管部门确认后,8月底向区财政局正式提交评价报告,预算主管部门10月在各自网站或区政府门户网站进行公示。

二、客观公正地展示评价结果

(一)评价显示总体良好

本次评价的30个项目平均得分83.68分,其中:1个项目绩效等级为“优”,29个项目绩效等级为“良”。

类型

数量

绩效得分

A决策

B管理

C绩效

政策补贴

3

82.69

92.20%

86.31%

78.96%

项目支出

11

84.08

90.20%

79.35%

85.74%

购买服务

13

83.15

84.92%

76.11%

87.46%

部门整体评价

3

85.49

78.57%

84.66%

88.17%

合计

30

83.68

86.95%

79.17%

86.05%

(二)绩效目标基本实现

评价结果显示,财政资金投入取得较好的成绩,绩效目标基本实现,社会效果体现良好。

政策类惠民工程——廉租房补贴:针对闵行区双低家庭(低收入、低居住面积),以租金或实物配租的形式提供政府补助,解决其基本住房问题。2016年度新增廉租住房补贴家庭200户,年度实际补贴家庭1,266户,应保尽保率100%,体现了社会公平性。

项目支出类——无障碍设施建设:市政府实事项目。 2016年共完成494户残疾人家庭无障碍改造工程;全区新增5台电动载人爬楼机,总计达到11台,经统计,2016年服务人次6188次、受益人数218人,受益家庭满意度高。调研显示:对家庭生活改善情况满意度为95.40%、改造与预期相符度为95.17%、居家安全感提升度94.79%,体现了政府对弱势群体的关爱。

政府购买服务类——人民调解服务:政府购买服务项目。2016年区司法局委托区人民调解协会提供辖区民间纠纷调解服务,解决纠纷案件总数为8017件,占本区司法部门民事案件总量的22.48%,其中经司法确认程序确定调解成功案件为7946件,有效的缓解了审判压力,维护了社会稳定。

部门整体支出类——体育局:一是积极组织、参与体育赛事活动。2016组队参加50项市级赛事,承办跆拳道、皮划艇等21项市级赛事;组织各类群众体育赛事活动901二是重视运动员培养。2016年度闵行区竞技体育取得骄人成绩,有4名闵行籍运动员入选里约奥运会中国代表团,位居全市首位;有22名闵行籍运动员入选国家集训队、786人次入选市级集训队,2名运动员在里约奥运会取得了自行车第6名、射箭第7名的好成绩。三是社会公众感受度高。社会调查显示:居民群众对健身环境改善情况满意率为92.92%、对公共体育设施开放综合满意度为80.52%四是得到上级充分肯定。市体育局2015年度体育评估工作情况反馈函”:“闵行区在全民健身、青少年体育、体育产业、基础保障等工作取得长足进步,走在了全市前列。”

(三)预算绩效管理成效显著

1、绩效意识全面提升

“项目决策”评价中,30个项目平均得分率为86.95%属于良好,其中“政策补贴”和“项目支出”类平均得分率超过90%达到优秀水平。从单个项目来看,有10个项目得分率为100%,有7个项目得分率超过90%,体现出“以结果为导向”绩效理念,将社会公众的需求和获得感作为项目决策第一目标。如:“农业保险”目标设置中包含了“农业保险覆盖率”、“种养殖业类保险覆盖增长率”、“应补尽补率”、“理赔及时性”、“政策知晓度”、“信息公开率”和“投保人满意度”等,不仅体现出项目特点,而且指标内容清晰、细化、可考量。

2、部门预算管理不断完善,整体预算执行率较高

“预算管理”评价中,30个项平均得分率为84.58%,属于良好。从单个项目来看,有15个项目得分率为100%,有2个项目得分率超过90%,体现出预算部门财务管理及内控制度健全,专项资金管理、支出审批流程规范,预算执行率高达到91.23%11个项目为100%7个项目超过90%),与2015年平均90.56%相比,稳步上升。财务与业务部门积极沟通,预算执行跟踪及时到位。如:“学校视频监控及周界报警系统更新”、“闵行区新一轮城乡总体规划”、“水务规划编制”、“污染减排工作推进” “市场主体监督管理专项”等项目预算管理制度健全性和预算执行率得分率均为100%

3、政府购买服务助推部门绩效实现

本次评价的13个项目以政府购买服务方式实施,拓展了部门管理服务能力,提升了部门履职效率,体现了社会化专业化服务方向。如:司法局“人民调解业务经费”,通过第三方人民调解服务解决的纠纷案件量占本区司法部门民事诉讼案件总量的22.48%,明显高于全国7%的水平,有效缓解司法审批压力。管理模式由“养人”向“养事”转变,实现了政府职能的转变,降低公共服务成本,充分发挥了社会化专业化的作用。

4、项目内容关乎民生,社会评价较高

本次评价项目中,“道路交通管理经费”和“交通辅警队伍建设”,“国际理解教育”和“中小学校园电视台”、“廉租住房补贴资金”、“直管公房管理费”, “无障碍设施建设”、“矫正社工经费”等等项目均与老百姓休戚相关。项目在立项、实施中充分考虑人民群众需求导向,宣传工作也比较到位,老百姓综合满意度得分率为85.08%,社会正面评价较高。如“中小学校园电视台”作为数字信息化创新实践教育的一个重要载体,培养了学生的兴趣和特长,使家长能够实时了解学生在校园内的学习生活,成为增进学校和家长沟通的重要桥梁,师生满意度达到100%。又如,司法局“矫正社工经费”,2016年对全区在册社区矫正人员1602人全覆盖开展社区矫正宣讲、思想汇报、集中教育、个别教育、社区劳动、心理测评等,工作有序规范、服务到位,社会综合满意度达到100%

三、评价发现不足,为全面提升部门绩效指明了方向

(一)政策补贴类:调研不充分,宣传力度不够,未充分发挥政策作用

本次评价的3“财政政策”项目,平均得分82.69。其中“项目决策”得分率为92.2%“项目管理”得分率为86.31%“项目绩效”得分率为78.96%。评价发现,存在调研不充分,可操作行性不强;宣传不够到位,未充分发挥政策设计应有作用,补贴对象的知晓率和满意度未达预期等问题。

序号

项目名称

预算单位

评价等级

绩效得分

A
项目

决策

B
项目

管理

C
项目

绩效

主要不足与分析

1

廉租住房补贴

区房管局

86.00

100.00%

84.38%

84.48%

1、实物配租房屋预留套数测算不合理;

2、预算调整不及时。

2

补建维修政策

区房管中心

75.15

76.60%

87.88%

67.53%

1、前期调研不充分,对维修资金收缴可行性的预判不足,没有起到政策应发挥的“撬动”作用;

2、补缴对象(建设单位和业主)存在意愿不足,追缴行为缺少有效行政措施,收缴工作推进缓慢;

3、未来补缴可能性较低,政策执行效果不佳,补建可行性需完善。

3

农业保险

区农委

86.92

100.00%

86.67%

84.87%

农户对投保程序、政策标准等知晓度不高,知晓率为81%,投保人满意度为66.67%

平均得分

82.69

92.20%

86.31%

78.96%

 

(二)项目支出类:预算编制不合理,建设标准不明确,运维管理不完善

本次评价的11“项目支出”平均得分84.08。其中“项目决策”得分率为90.2%“项目管理”得分率为79.35%“项目绩效”得分率为85.74%。评价发现,部分项目存在预算编制不合理,资金执行率偏低;项目建设标准不明确,建设后的运维和管理不够完善等问题。

序号

项目名称

预算单位

评价等级

绩效得分

A
项目

决策

B
项目

管理

C
项目

绩效

主要不足与分析

4

直管公房管理费

区房管中心

77.66

93.30%

64.27%

81.75%

1子项目预算内容不合理,“应急维修办公水电通讯费”因委托第三方,无需安排;“档案资料扫描费”应剔除市级补贴因素;

2、未按要求实行收支两线管理。

5

中医药传承发展

区卫计委

84.34

70.00%

87.59%

85.22%

1、项目是对区中医医院2016年运行补贴,存在实施内容与项目名称不一致;

2、年度预算安排与实际补贴不一致。

6

节能减排经费

区机管局

82.00

100.00%

68.33%

85.83%

1、合同约定与预算产生差异,未及时调整预算造成执行率偏低为82.16%

2、节能改造后形成的固定资产,区机管局未及时与各公共机构办理移交手续;

3、缺失后续维护管理机制。

7

无障碍设施建设

区残联会

83.59

98.00%

84.63%

80.67%

1、无障碍家庭改造存在工程计划与执行偏差、

2、爬楼机分布方案存在不合理未能完全体现出使用效率等问题;后续运维机制缺失;

8

道路交通管理

区公安分局

86.03

100.00%

69.48%

93.48%

1、鉴定类子项目预算编制不合理,未细化至单价与数量,预算执行率偏低仅79.76%

2、缺失明确的设备报废标准,运维合同管理有待完善。

9

道路交通辅警队伍建设

区公安分局

86.93

100.00%

78.38%

90.43%

1、缺乏对购买服务人员的考核及结果应用;

2、缺乏对服务提供方的财务监管;

3、缺乏合理的购买服务价格标准。

10

中小学校园电视台项目

区教育局

81.64

60.00%

75.00%

89.54%

建设标准不明确。校园电视台的建设标准缺少科学论证,预算编制前也未组织专家现场踏勘来分别确定各学校的采购需求,而直接采用“一刀切”的方式。

11

学校视频监控系统及周界报警系统更新

区教育局

90.15

90.00%

90.00%

90.23%

预算调整及时性不够;项目绩效目标明确性需进一步加强。

12

新建上海外国语大学闵行外国语中学工程

闵行外国语中学

80.93

90.00%

82.93%

77.41%

1、竣工验收不及时。项目自20156月竣工后,至今未完成该项目的全部验收、审价和编制竣工决算的工作;

2、学校已于20159月正式开学并投入使用,在缺少相应验收手续的情况,若出现意外情况,难以界定责任归属;

3、将公办高中的校舍租赁给民办初中办学,学校建设功能实现度需商榷。

13

排水和水闸设施信息化监控系统

区水务局

87.47

90.90%

91.67%

85.34%

1、合同付款不及时;

2、绩效目标完整性和目标值明确性不够;

3、系统部分功能运行存在有差异。

14

污水厂运行经费

区水资源管理中心

84.12

100.00%

80.57%

83.25%

1、个别子项预算执行率偏低;

2、多个子项目同一供应商情况下未规范执行政府采购程序;

3、考核管理制度缺失。

平均得分

84.08

90.20%

79.35%

85.74%

 

(三)政府购买服务类:价格依据不明确、委托方式不规范、服务验收标准缺

本次评价的13“购买服务”项目,平均得分83.15分。其中“项目决策”得分率为84.92%“项目管理”得分率为76.11%“项目绩效”得分率为87.46%。评价发现:在项目管理上,存在采购程序规范性、购买标准合理性、服务方工作量明确性和服务价格等问题,缺少科学合理的考核验收标准。

序号

项目名称

预算单位

评价等级

绩效得分

A决策

B管理

C绩效

主要不足与分析

15

人民调解

区司法局

86.70

80.00%

72.33%

95.00%

1、预算编制方式与购买服务形式不匹配;

2、采用直接委托方式,采购程序不规范;

3、对第三方考核制度不够全面。

16

规划编制

区水务局

86.85

100.00%

87.00%

83.38%

1、预算编制未考虑项目实施进度,细化度不够;

2、采用直接委托的方式,采购程序不规范;

3、合同内容和验收标准约定不清晰。

17

道路交通实施前期研究费

区交通委

83.40

62.50%

78.75%

92.50%

1、预算编制缺乏合理依据;

2、合同内容约定不明确;

3、缺乏成果转换反馈机制,难以有效体现项目实施效果。

18

闵行区新一轮城乡总体规划

区规土局

86.50

71.43%

75.86%

100.00%

1、预算缺乏细化;

2、招标文件不规范;

3、合同与实施计划调整变更不及时。

19

三年级游泳普及教学

区教育局

75.25

90.00%

74.29%

73.18%

1、采购合同管理、资金拨付、第三方人员、服务质量方面存在与招标要求不符;

2、学生教师满意度不高。

20

园区管理费

上海市群益职业技术学校

80.01

65.00%

65.00%

90.02%

1、购买服务方式不规范;

2、预算编制不合理,项目名称不规范;

3、合同内容笼统;考核验收标准缺乏。

21

专题规划

区绿容局

87.67

100.00%

80.83%

89.03%

1、预算执行率不高;

2、未建立第三方监督考核机制;

3、子项目实施发生中断未及时调整。

22

矫正社工经费

区司法局

84.56

85.00%

72.67%

90.43%

1、预算编制方式与购买服务不匹配;

2、采购方式不规范,未通过招标程序直接委托;

3、对第三方的监督考核奖惩措施未落实。

23

污染减排工作推进

区环保局

85.00

100.00%

80.00%

89.09%

1、购买服务定价依据不足;

2、合同管理不够严谨,未签订补充协议;

3、缺乏对第三方的监督考核。

24

人才工作专项经费-高端人才服务中心

区人保局

78.00

80.00%

60.00%

89.09%

1、服务人数上,2016年末较2015年末出现减少;

2、历年资金结余高达1290万元;

3、未签订服务合同、权责不明确;

4未体现出购买服务式管理,存在定位不清晰预算编制不合理等问题。

25

促进社会组织发展

区民政局

75.59

100.00%

70.00%

74.32%

1、项目整体目标不明确,政府采购程序不规范;2、孵化作用不明显,年度孵化工作完成率46.67%、出壳率仅14.29%

3、部分子项预算执行率偏低,“种子基金”为50%、“日常办公经费”为46.67%

4、亟需转变项目模式,由直接孵化转变成各类培训辅导,注重实效。

26

国际理解教育项目

区教育学院

84.97

90.00%

86.00%

83.61%

1、缺乏体现课程学习效果的量化指标;

2、缺乏科学量化的第三方服务考核指标体系。

27

市场主体监督管理

区市场监督局

86.40

80.00%

86.67%

87.33%

1、计划时间安排不够合理;

2、缺乏对第三方的监管机制。

平均得分

83.15

84.92%

76.11%

87.46%

 

(四)部门整体支出类:整体目标管理与具体目标计划需加强,预算执行管理有待于进一步提高

本次评价的3“部门整体支出”项目,平均得分85.49。其中“项目决策”得分率为78.57%“项目管理”得分率为84.66%“项目绩效”得分率为88.17%

序号

项目名称

预算单位

评价等级

绩效得分

A
项目

决策

B
项目

管理

C
项目

绩效

28

区环境保护局

区环境保护局

86.21

82.14%

87.11%

86.69%

29

区体育局

区体育局

85.74

85.71%

86.61%

85.06%

30

区科学技术协会

区科学技术协会

84.52

67.86%

80.26%

92.75%

平均得分

85.49

78.57%

84.66%

88.17%

1.部门决策不足之处分析

1)三个部门均偏重于项目的绩效目标管理,整体绩效目标管理薄弱,缺少可考量的绩效目标和量化指标。

2区科协预算归属存在定位不清。多年来区科协没有独立的预算,其预算管理和科委混二为一,预算及管理权责划分不清晰,目标不明确。

2.部门管理不足之处分析

1)制度执行存在不及时。如:区体育局2016年度未及时公布信息数量占年度总数量的22.73%;区科协有多个实施项目和活动未按规定公开让广大老百姓知晓;区环保局内控管理制度尚未正式启动。

2)预算执行率有待提高。如:区体育局和区科协2016年项目支出执行率分别为88.61%89.43%,均低于90%

3)专项管理制度需完善。如:区科协需加强对科普活动类项目制度建设;区环保需加强对购买服务类项目验收、考核机制建设。

3.部门绩效不足之处分析

1)区体育局在体育公共服务体系建设方面存不足。如:室外健身苑点器材存在严重损坏与超龄服役情况,占设施比重分别为13.45%29.45% 14个街镇中仅有7个街镇设立了体质监测中心(站),尚未全面推广和覆盖。

2)区科协在优化和创新管理机制方面存在不足。调查显示内部工作人员的满意度在70%78%之间,其中对单位的考核奖励机制的满意度最低为70.6%、对工作量饱和度的满意度为73%,对人事安排、机构设置合理性的满意度为72.4%,相对比较低。

3)区环保局提升街镇环保工作力度不足。2016年街镇环保目标责任制考核结果显示,环境质量方面考核平均得分为78.65分,有4个街镇低于70分。

四、基于评价全面提升部门绩效启示

(一)加大政策补贴类前期调研,提高公众知晓度和满意度

政策补贴类最重要的是政策执行到位,补贴发放及时,受补对象知晓和满意度高。预算单位应在立项环节认真解读政策内容,开展全面可行性研究,对政策实施方案进行全方面论证,对风险前瞻性预见,制定可控性预案,保障政策顺利实施,实现预期目标。

预算单位需加大政策宣传力度,提高公众知晓率和满意度。针对不同群体选择性运用纸质、手机、传媒等多渠道方式开展宣传,扩大政策的影响力。针对性地开展政策讲座,组织现场咨询,及时解惑群众普遍关注的问题。在政策补贴发放过程中,尽量以简便的方式,及时、精准、足额地发放到位,让受补对象感受高质量的政府服务,提升公众获得感。

(二)规范项目支出类预算管理,提升项目预算执行力

项目支出类最重要的是绩效目标与预算的合理匹配,力求目标明确,实施到位,监管有效。预算单位应进一步提高预算编制水平。经常性项目需注重历史数据分析和运用,合理安排预算;新增项目应关注成本测算和论证,逐步形成科学合理的支出标准。

预算单位需在项目立项时,应根据项目中长期的发展规划,制定切实可行的总体目标和阶段计划,明确当期绩效目标,建立完善的管理制度和流程,明确时间节点,实行专人负责;项目实施过程中,应及时跟踪监督,纠正偏差;项目完成后,应及时进行绩效验收,收集各方反馈意见,提高社会公众认可度。

(三)规范政府购买服务类采购流程,注重购买服务绩效

政府购买服务类最重要的是规范执行政府采购流程,招标及购买内容明确,合同条款清晰量化,考核监管制度完善,服务结果达标。

预算单位应规范政府购买服务行为,严格执行《市政府关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》(沪府发(201521号)和《上海市政府购买服务管理办法》文件,按照“方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价”的原则组织实施政府购买服务。招标规范、内容明确、合同约定清晰,细化购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等。注重购买绩效和服务绩效,引入绩效验收的理念,完善考核机制,严格监管,不流于形式,服务优质。

财政和预算部门应积极落实市财政局《上海市政府购买社会组织服务项目绩效评价管理办法(试行)》(沪财绩〔201618号),指导和督促部门建立健全购买服务项目的评价和验收机制。围绕购买绩效和服务效益,强化项目管理,逐步建立购买服务项目的标准化管理体系。

(四)加强部门整体及全过程目标管理,提高部门履职水平

预算单位应着眼于从整体上提高政府行政效率,紧紧围绕部门目标的制定、执行、管理、监督、考核等环节,形成一整套闭环的工作机制,借鉴“互联网+”思维,以目标管理信息系统平台建设为抓手,加强组织领导和全过程绩效管理,切实推进政府管理科学规范、协同高效,确保政令畅通。

就财政部门而言,基于部门整体支出评价试点工作经验,选择预算管理、财务管理、业务管理基础比较好的单位继续推进实施,逐步在区域内形成五年循环覆盖、纵向到底横向到边的部门整体评价模式,将评价结果与部门行政效能挂钩,实现全面绩效管理。