《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出，加强结转结余资金管理，建立结转结余资金定期清理、预算编制与结转结余资金管理相结合、科学合理的预算执行进度考核三个机制。国务院办公厅以此要求，为更好地发挥积极财政政策作用，印发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，将结转结余资金管理拓宽为财政存量资金管理，要求持续跟踪监控。本文试图通过探析如何运用平衡计分卡工具，构建科学合理的财政存量资金绩效管理体系，以期达到有效盘活财政存量资金，不断提高财政资金使用效益的目标。

一、盘活财政存量资金现状及存在的问题剖析

2013年以来，按照国务院部署和要求，各级、各部门在盘活财政存量资金方面做了大量工作，积累了一些较好的经验。但从全国人大财政经济委员会对2013年—2016年预算执行情况审查结果的报告看，2013年“财政结转结余资金规模较大”；2014年“财政结转结余资金管理不够严格规范，预算管理的基础性工作有待加强”；2015年“财政结转结余资金管理不够严格规范，财政资金使用绩效需要进一步提高”；2016年“部门预算追加较多、下达较晚、结转结余资金较多问题仍然存在，部门资金使用绩效需要进一步提高”。以上情况说明：一是财政存量资金存在一边清理盘活，一边新增的问题，没有达到“盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展”的要求；二是存在大量财政存量资金的问题是预算管理基础工作脆弱的直接结果；三是提高预算资金使用绩效是改进财政存量资金存在问题的关键。

进一步剖析财政资金爬在账上“睡大觉”的原因：一是部门预算与政府战略重点、政策优先性脱节，直接造成预算执行指标频繁调剂使用，导致预算执行效率低。二是市县项目库建设不到位，部分按因素法分配市县的切块资金出现了钱等项目的现象，换句话说，市县政府运作模式、运作观念和习惯转换迟缓，上面放了权下面接不住。加之有的项目审批环节多、招标周期长，造成项目迟迟不能落地。三是不落实财政资金统筹使用有关要求，以买醋的钱不能打酱油为借口，继续高筑部门利益藩篱，造成资金沉淀闲置。四是不落实收支两条线制度造成体外循环资金、违规采取权责发生制方式虚列支出、违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出、虚列收入或应计未计收入挂往来、以及新设各种形式的偿债准备金等不合规不合法的问题，目前，这类有人为色彩的问题基本得到遏制。

对存在的问题，各级、各部门实际上都清楚，可落实到问题整改中：要么认为财政资金支出管理涉及国家治理体制改革诸多因素，单凭财政资金存量规模，反映不了问题的客观性、复杂性和改进难度，往往采取一事一议式推进；要么强化行政干预，将资金主管部门和财政各打五十大板，认为主管部门没有很好地履行预算编制和执行的主体责任，财政监管也没有及时跟上，强行采取突击花钱式推动。以上盘活财政存量资金的努力有阶段性成效，但基本上是不系统的、不连贯的和解决不了问题根本。

如何破解盘活财政存量资金出现“屡盘屡增”的局？或者有没有改善的空间？考虑财政存量资金是预算管理的直接结果，那么，盘活财政存量资金要取得实质性进展和突破，必须立足全局，融入到政府预算绩效管理的链条中展开，通过抓要害部位（动机与效果）、管关键环节（目的与手段）、做细微工作（行为结果与行为过程），既使中央关于建立“结转结余资金定期清理、预算编制与结转结余资金管理相结合、科学合理的预算执行进度考核”三个机制落地生根，又利于逐步从根本上解决问题。

二、盘活财政存量资金绩效管理工具的选择

将盘活财政存量资金工作融入政府预算绩效管理中并实现突破，就是围绕盘活财政存量资金的核心问题“效果”（做正确的事）或“效率”（如何正确地做事）展开。那么，选择绩效管理工具是焦点，便捷运用工具原理是关键，其要求有四：一是有利于设定理想与现实紧密结合的理性目标；二是能及时矫正盘活财政存量资金工作中的方向性失误，免走弯路；三是能及时发现盘活财政存量资金具体工作方面存在的问题与错误，避免积累成危害；四是有利于各方达成共识，并汇集众智，以钉钉子精神抓好盘活财政存量资金改进措施落实。近年来，我国政府预算绩效管理改革不断深入，国内学者对应用平衡计分卡改进政府预算绩效管理体系，进行了积极探索，给予了较高的运用前景期待。《哈佛商业评论》也把平衡计分卡誉为“75年来最伟大的管理工具”。

首先，从绩效管理发展历程看，平衡计分卡是对传统绩效评价体系的完善，是基于罗伯特·卡普（美）对“改变偏重财务（过去）的经营”研究贡献，与大卫·诺顿（美）“连接长期活动（未来）与现有活动（现在）的业绩评价”项目的联手，所采取的“多面型业绩评价工具”。

其次，从绩效管理要素看，平衡计分卡保留了传统的财务指标，同时增加了客户、内部业务流程、学习与成长三个非财务指标。依照战略（战略是既定的），将财务视点、客户视点（外部）、内部业务流程（内部）、学习与成长视点的活动项目互相关联起来，设定每个数值战略目标和评价目标（标准、指标），检测各项目标促进公司内部流程和个人能力提高，从而推进企业变革。

第三，从绩效管理基本思想看，四个视点对应的指标存在相互驱动的因果关系（如图1所示）。即财务指标是企业最终追求和目标，也是企业存在的根本物质保障；提高企业的利润水平，必须以客户为中心，满足客户需求，提高客户满意度；要满足客户需求，就必须加强自身建设，提高企业内部运营效率；提高企业内部效率的前提又是企业及员工的学习成长。

图1                                图2

综上可见，平衡计分卡的核心理念是战略驱动下的“平衡”理念。即通过上述四个视点指标之间的相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，实现绩效考核—绩效改进以及战略实施—战略修正的战略目标过程。

前文提到国内学者将平衡计分卡应用于政府预算绩效管理进行了积极探讨，纵观“推销”设计和诠释过程。首先，战略仍是核心，但将平衡计分卡的四个视点转化为公众维度、内部业务流程维度、学习与成长维度、财务维度。其次，各视点之间的因果关系也做了适度调整（如图2所示）。即政府应将提供有效的（获得感、满意度）公共产品和服务作为使命，被提升到管理框架的顶层；要提高服务与公众需求的一致性，必须通过规范、公开、透明、高效的业务流程，为公众创造并传递价值主张；要为公众创造并传递价值主张，必须配置必要的预算资金确保履行使命，同时要控制成本，提高财政资金使用效率；提高财政使用资金效率的前提又是部门及员工的学习与成长，学习与成长同时支撑政府使命持续。第三，绩效评价指标体系按照调整后的四个视点设计。

借鉴国内学者对平衡计分卡的运用研究成果，同时考虑单凭一些文章和书籍照猫画虎使用该工具，其结果极可能是画虎不成反犬类。那么，首次实施的突破口层次不易提到一级政府预算绩效管理全局层面，假如能按平衡计分卡理念，设计出盘活财政存量资金的绩效目标和绩效评价衡量指标，并在有效实施中不断积淀和改进、扩展，势必会潜移默化影响到一级政府预算绩效管理。前文提到将盘活财政存量资金工作融入政府预算绩效管理中并有所突破，是基于不谋全局者，不足谋一域的理念，考虑财政存量资金的成因分散在政府预算管理链条各个环节，对盘活财政存量资金工作绩效而言，还是属于政府预算绩效管理的一个业务单元。

三、盘活财政存量资金绩效评价指标体系设计探析

政府预算管理改革既涉及上下级政府、政府各部门之间关系的界定，以及行政运作模式、运作观念和习惯的转换，也需要调整政府与社会、政府与企业、政府与个人之间的利益关系。将盘活财政存量资金工作融入政府预算绩效管理，这些管理的核心要素自然不能缺失，否则，达不到以点带面的实践和创新目的，也总结不出串点成线，步步为营，久久为功，逐步形成大局面的经验，体现不了知行合一、循序渐进的改革智慧。同时，我国财政改革秉承公共财政的理念，按社会公众集体意愿提供市场无法公共产品，主要用以保障公众利益，这既是财政支出的要义，也是支出预算管理改革的标准，更是盘活财政存量资金评价不得违背的标准。

平衡计分卡应用于盘活财政存量资金绩效管理，设计绩效目标和绩效评价指标须把握平衡计分卡核心理念—战略驱动下的平衡理念，并以绩效目标为导向，以财政存量资金管理为主线设计。每一项指标既要有具体标准，也应有核心标准，无论依据那个标准评价，得出的评价结果，都应为工作推进提供启发。避免从四个视点直接“模仿”，造成工具应用失效。盘活财政存量资金是创新宏观调控的重要举措，以促进稳增长、惠民生为主要目标，是工作部署的战略核心，以下基于四个平衡理念逐一设计绩效评价指标体系。

第一，财务指标和非财务指标的平衡理念。财务指标为正常关注，非财务指标是远期财务结果和突破竞争业绩的驱动因素。核心理念阐明为二者不是简单组合，是在使命和战略的驱动和链接下，通过自上而下的流程转化发展而来的，具有因果逻辑关系和战略针对性。

该平衡的绩效评价指标设计:财务指标是截止n预算年度末财政存量资金规模（包括本级政府四本预算结转结余、上级转移支付结转结余、部门预算结转结余、预算稳定调节基金、预算周转金、财政专户资金、收回存量资金余额），绩效目标相应为能实际挤压的财政存量资金空间大小。衡量指标主要是预算执行进度（n年末财政存量资金减去n+1年截止x月底财政存量资金，再除以n年末财政存量资金）、成本率、违规违纪资金占比等；非财务指标包括公众、内部业务流程管理、学习与成长三个方面，具体绩效评价指标从其他三个平衡理念中梳理架构。

第二、长期目标和短期目标的平衡理念。长期战略目标与短期目标逐步分解，战略规划与年度计划结合，核心理念是解决战略执行力差的弊端。

该平衡的绩效评价指标设计:盘活财政存量资金工作不可能一蹴而就，必须将盘活财政存量资金的战略目标，分期分步（事前、事中、事后）分年度细化为短期目标，通过预算编制与结转结余资金管理相结合、科学合理的预算执行进度考核，以及积极推进中期财政规划体制的实施，确保战略执行持续发力，直到问题根除。衡量指标主要是n+1、n+2等年度末，对n年度末财政存量资金规模的压缩比例、消减幅度；n+1、n+2等年度末，对当年新增结转结余资金的控制比例和增幅考核。

第三、领先指标和滞后指标的平衡理念：核心理念是采用概括性指标来描述核心成果，将滞后指标（结果）与领先指标（动因）进行综合，以完成战略为动因，以最终可衡量的指标为目标管理的结果，寻求两个指标之间的动态平衡。

该平衡的绩效评价指标设计:滞后指标（结果）为财政存量资金转化为“稳增长、惠民生”成果的实物量（用所盘活的财政资金，重新安排教育、医疗、卫生、社会保障等民生方面的支出），以及有效性、执行力、公众满意度等。领先指标（动因）是将财政存量资金转化为“稳增长、惠民生”支出的驱动因素，从财政和部门各自改进预算管理关键程序、提高专业能力的方式和程度等方面梳理量化。主要是预算与政府战略重点、政策优先性、以及中期财政规划的吻合度考核，预算执行数的偏离度考核。同时，关注财政和部门是否以不断地创新追求财政支出绩效的持续改善，如以盘活财政存量资金工作为核心，从自身出发，对各自行政运行流程再造所做的努力，对流程采取的相应措施和预防性的管理策略。

第四、企业组织内部群体与外部群体的平衡理念。平衡相关利益群体关系，综合比较优势和劣势，发现机会和威胁，筛选最佳的行动方案。核心理念是在战略与绩效管理的共同牵引下，处理流程的输入与输出，注重部门之间与部门内部之间沟通与配合。

该平衡的绩效评价指标设计:一是制定盘活财政存量资金绩效管理行动方案要注意相关群体关系，考虑将绩效目标转化为切实可行措施存在的优势和劣势。财政存量资金既涉及本级政府层面、也涉及下级政府层面，既要在财政部门展开、也要在其他政府部门展开，最佳方案无疑是齐抓共管机制。二是盘活财政存量资金行动方案实施效率和效果取决于当前行政生态环境，要求参与盘活财政存量资金的每个责任人，都必须在战略与绩效管理的共同牵引下，真实、有序、高效地处理并传递信息，确保输入与输出信息对称。

考虑影响管理发展的主要因素是生产力发展程度，主要取决于科技技术的进步和发展，人类各种文化的发展和相互渗透的程度，特别是对人性的认识是一个逐步深化的过程，先后有经济人、社会人、复杂人等假设，目前，人们已经充分认识到，知识经济时代最核心的资源是人力资源。那么，以上平衡两方面的衡量指标主要是部门之间的制衡控制、工作问责力度、信息系统支撑，以及对管理主体“人”的培养和素质提升等。

以上紧扣平衡计分卡四个平衡理念设计盘活财政存量资金绩效评价指标体系的过程，从根本上看，是将盘活财政存量资金绩效管理放在政府预算管理的四梁八柱框架下开展的。如图3所示，政府预算管理是均衡处理所涉及的有形与无形资源之间的交互作用及合理配置，关键是预算程序的有效运作和财政资金使用的增值传递（贯穿管理的因果线）。把盘活财政存量资金工作的重心放在政府预算管理的动态细节层面研究，既考虑了管理的共识问题，也充分协调优化了个人、组织与社会三者之间的关系，遵循了绩效管理科学规范、客观公正、注重时效的原则，明确了盘活财政存量资金在预算编制、执行、监督环节规范管理的程序，提出了制度化的考核要求。同时关注了管理的道德基础是降低管理成本最有效的途径之一，而不是一味的事后问责补救性盘活。总之是在解决盘活财政存量资金问题的同时解决政府预算问题，在解决政府预算问题的同时解决盘活财政存量资金问题。

                                使  命

            预算功能与价值取向                   部门预算管理改进

                             满意度

公众维度          公共产品和服务                        有效性

                     预算程序          及时性和创新性      执行力

业务流程          职权分工                              制衡控制力

                                            成本率         机关运行支出

财务维度          预算执行数据                          违纪违规发生率

                                          过程控制率

学习成长          行政生态环境                          专业能力

图3 政府预算管理的四梁八柱框架

四、结语及启示

平衡计分卡应用于盘活财政存量资金绩效管理，有利于从全局考虑问题，相当于把人的因素、物的因素、相互的因素整合成为一个系统性的过程，避免对盘活财政存量资金成效的过度悲观，即认为工作是零碎的、瞬间的、复杂的，继续就事论事式改进。不谋万世者，不足谋一时，今后，预算管理改革也应把长期制度建设和短期政策有机融合在一起稳妥处理平衡，找解决问题的路径。平衡计分卡核心理念是相关指标的适当平衡，显然有利于发掘政府预算管理差异化与领先方面的潜力，如凭借平衡计分卡制定的主题行动方案须在战略与绩效管理的共同牵引下，自上而下全员协作推行，那么政府年度预算自下而上的准备程序是否有待改进？推进财政资金统筹使用，避免资金使用“碎片化”与盘活各领域“沉睡”的财政资金举措一致，他山之石能否击玉？这还需要未来深入研究探讨。

本文对盘活财政存量资金绩效管理的探析，是基于管理学的公理系统、假设系统和定理体系，所构建的绩效管理框架和管理体系。框架内容大部分还局限于当前预算管理改革的形式要素和公共资金收支管理技术方面，或者说是基于当前的政府管理模式，随着影响社会治理模式演进的未来要素凸显，以及财税体制改革的叠加式推进，预算绩效管理方法与模式应当“整体定位，适时权变”，并挖掘中华传统文化中“天人合一”思想的精华与智慧予以补充，真正实现西方管理工具的中国化。